Этапы разработки, исполнения и контроля государственных управленческих решений. Этапы разработки и реализации государственного управленческого решения Разработка исполнение государственных решений
Классификация государственных решений
Классификация государственных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Итак, государственные решения можно классифицировать следующим образом.
- 1. По субъектам управления:
- - общенародные (выборы, референдум);
- - федеральные, региональные (субъектов федерации), местные;
- - законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти;
- - единоличные, коллегиальные.
- 2. По целям и времени действия:
- - стратегические (долгосрочные);
- - тактические (среднесрочные);
- - оперативные (краткосрочные).
- 3. По масштабу действия:
- - общегосударственные;
- - локальные (в пределах административно-территориальной единицы);
- - внутриведомственные;
- - межведомственные.
- 4. По нормативной природе:
- - общие (нормативные);
- - частные (ненормативные).
- 5. По юридической силе:
- - высшие (конституционные);
- - законодательные;
- - подзаконные.
- 6. По видам государственного управления:
- - гражданские;
- - военные.
- 7. По формам правовых актов:
- - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации);
- - указы (царские, президентские);
- - постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры);
- - распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти);
- - приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные);
- - приговоры (суда);
- - санкции (следственных, прокурорских органов);
- - декреты, указания, предписания, инструкции и т.д.;
- - программы, декларации, положения, уставы;
- - межгосударственные договоры и соглашения.
- 8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы:
- - первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.);
- - вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).
- 9. По методам разработки:
- - типичные (аналогичные);
- - нетипичные (оригинальные).
- 10. По содержанию:
- - политические;
- - административные;
- - экономические;
- - организационные;
- - технологические и др.
- 11. По форме изложения:
- - письменные;
- - устные.
- 12. По механизму действия:
- - прямого (непосредственного) действия;
- - рамочные (отсылочного характера).
- 13. По значимости для исполнения:
- - обязательные;
- - рекомендательные.
- 14. По характеру воздействия:
- - стимулирующие;
- - протекционистские;
- - мотивационные;
- - ограничительные;
- - запретительные и др.
- 15. По степени публичности (открытости):
- - общего пользования;
- - служебного пользования;
- - секретные;
- - совершенно секретные.
Данная классификация выражает системную характеристику всего комплекса государственных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки.
Разработка управленческих решений
Данный подпункт рассмотрим с помощью схемы (см. рисунок 1):
Рис. 1.
Как видно из схемы, разработка принятия решений, а тем более на государственном уровне, очень сложный и трудоемкий процесс, и требует широких теоретических и практических навыков, знаний, высокого профессионализма, большой ответственности.
Принятие решения -- это процесс анализа, прогнозирования и оценки ситуации, выбора и согласования наилучшего альтернативного варианта достижения поставленной цели.
Следовательно, процесс принятия решения -- это процесс выбора лицом, принимающим решение, наиболее эффективного варианта из множества альтернатив.
Методология – совокупность методов, применяемых в какой-либо науке.
Процесс – ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития, совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата.
Методология процесса разработки УР – это совокупность методов, приемов исследования, применяемых в ходе всестороннего исследования проблемной ситуации, нахождения способов ее разрешения, выбора оптимального способа и формирования решения.
Методология процесса РУР имеет конкретную функцию – разработку управленческого решения; базируется на специфике (определяется спецификой) конкретной организации и структурируется по этапам процесса; методы (как элементы методологии) взаимосвязаны как по этапам процесса разработка управленческих решений, так и по технологии их применения, что позволяет говорить о методологии процесса РУР как осистеме методов.
Каждому этапу РУР соответствуют общенаучные методы исследования и специальные методы разработки управленческих решений.
К общенаучным методам относятся:
Анализ и синтез (проблемной ситуации, ближнего и дальнего окружения, сильных сторон организации, целей, критериев, альтернатив, рисков);
Индукция и дедукция (например, обобщение опыта организаций в области принятия УР и адаптация разработанных инструментов к специфике деятельности и специфике проблемной ситуации конкретной организации);
Методы сбора и обработки информации (например, информации о состоянии внешней и внутренней среды);
Иные общенаучные методы.
К специальным методам относятся следующие.
По этапу определения текущего состояния организации:
Методы самодиагностики (проведение совещаний, деловых игр, тренингов).
По этапу определения желаемого состояния организации (целей):
Методы диагностики (опросы работников, анкетирование);
Методы прогнозирования;
Методы анализа опыта организаций (формирование базы знаний).
По этапу определения проблем:
Методы работы с субъектами целеполагания (организация единого процесса, направленного на выявление состояния организации, согласование проблем и целей организации);
Методы выявления рассогласования между текущим и желаемым состояниями организации путем привлечения аналитиков и экспертов.
По этапу формирования решения (модели требуемых изменений):
? «мозговой штурм» и его разновидности;
Метод морфологического анализа;
Теория решения изобретательских задач (ТРИЗ);
Построение сценариев;
Метод комиссий;
Методы анализа принятых решений и составление коллекции.
По этапу реализации решения (внесению требуемых изменений):
Методы организационного развития;
Методы командообразования;
Тренинги;
Методы активизации (стимулирования) рационализаторства и внутренней предпринимательской активности;
Методы реструктуризации;
Методы формирования организационной культуры и организационной парадигмы.
По этапу контроля за изменениями организации и разработке корректирующих решений:
Сбалансированная система показателей (BSC);
Наблюдение;
Методы управленческого учета.}
{2. Решение, государственное решение, управленческое решение. Отличия и признаки управленческого государственного решения. Управленческое решение как процесс и явление.}
Решение- Выбор одной или нескольких альтернатив из множества возможных (вариантов Р.). 2. Процесс (алгоритм) осуществления такого выбора.
Гос решение- выбор и обоснование определенного проекта действий гос орг,направленных на достиж обществ целей.
Государственное управленческое решение - это решение, принятое в установленном порядке правомочной государственной структурой. Это обязательная для исполнения государственная программа, содержащая цели и задачи, а также набор способов, средств и ресурсов материально-технического, финансового, кадрового и иного характера, необходимые для их наилучшей реализации в интересах общества
Важнейшим признаком управленческих решений является его направленность па систему организации коллективного труда, в отличие от решений, принимаемых человеком в отношении самого себя или отдельных вещественных элементов труда. Все многообразие управленческих решений, принимаемых в социальной системе, можно считать направленными на осуществление: стратегического планирования; управления управленческой деятельностью; управления человеческими ресурсами; управления производством и обслуживающей деятельностью; формирования системы управления организации; управленческого консультирования; коммуникаций с внешней средой
Существенным отличительным признаком управленческих решений является то, что оно принимается при наличии назревшей проблемы. Не определяя сейчас сущность понятия «назревшая проблема» и «проблема» (эти понятия будут рассмотрены немного позже), напомним только, что в теориях управления и менеджменте проблемой принято называть сситуацию, которая сложилась в данный момент, охарактеризовать можно такими отличиями между нужным (желаемым) и имеющимися состояниями системы подвергаемой управлению, которое препятствует ее развитию или нормальному функционированию. Проблема может стать острой, если сложившаяся ситуация угрожает самому существованию системы (например, резкое падение спроса на продукцию предприятия или фирмы).
Рассматривая управленческое решение как явление, специалисты определяют его как набор мероприятий, направленных на разрешение рассматриваемой проблемы в форме постановления, приказа в устном или письменном виде.
Управленческое решение как процесс – это выполнение восьми основных процедур:
Информационная подготовка;
Разработка вариантов УР;
Согласование вариантов УР;
Выбор одного варианта УР;
Утверждение УР;
Реализация УР;
Контроль за выполнением УР;
Информирование инициатора решения.
{3.Понятия управленческого решения. Признаки управленческого решения}
Управленческие решения (УР) - это выбор, который должен сделать руководитель, чтобы выполнить обязанности, обусловленные занимаемой им должностью. Глобальной целью разработки и принятия любого УР является обеспечение реализуемого и наиболее эффективного варианта движения к поставленным перед организацией целям.
Важнейшие требования к УР:
Реализуемость;
Эффективность, иногда - оптимальность.
Основные признаки УР:
Наличие альтернатив;
Существование цели (иногда формализованной в виде критерия);
Волевой акт.
Волевой акт при разработке и принятии УР может состоять в ограничении множества альтернатив, используемых целей и критериев, выборе минимального уровня вероятности реализации УР принятии решения, его оформления, легализации, контроля хода выполнения и т.д.
УР имеют ряд специфических особенностей, как правило:
Их разработка и, тем более, реализация требуют привлечения большого объема финансовых и материальных ресурсов;
Они оказывают важное воздействие на большие коллективы людей, срок их последействия достаточно высок;
Каждое из них в значительной мере определяет последующие решения;
Ответственность за принимаемые решения очень высока
{4.Творческий характер управленческих решений: интуитивный и рациональный подходы.}
Существуют следующие подходы к принятию управленческих решений:
1. Интуитивный - решение принимается на основе ощущения, без анализа всех «за» и «против». Как правило, интуиция развивается вместе с приобретением опыта. У разных людей это ощущение выражено в большей или меньшей степени. Однако, как показывает статистика, шансы этого подхода на правильный выбор в принятии решения невысоки. Следует подкрепить свою интуицию другими подходами к принятию решений.
2. Основанный на суждениях - это выбор, обусловленный знаниями и накопленным опытом. Логика этих решений просматривается слабо, однако, достоинством этого подхода является быстрота и дешевизна процесса выбора альтернатив. Используя знания и опыт, опираясь на здравый смысл, руководитель выбирает тот вариант, который приносил наибольший успех в аналогичной ситуации ранее. Если же в прошлом опыте руководителя не было аналогичной ситуации, то этот подход, как правило, не срабатывает.
3. Рациональный - не зависит от прошлого опыта и обосновывается аналитически. Рациональное решение какой-либо проблемы проходит несколько стадий:
Диагностика проблемы;
Формулировка ограничений и критериев для принятия решений;
Выявление альтернатив;
Оценка альтернатив;
Окончательный выбор
Процесс принятия решения не заканчивается после выбора альтернативы. Для достижения поставленной цели любое решение должно быть реализовано. На этапе реализации из интеллектуальной концепции, представленной на бумаге или в сознании руководителя, решение превращается в "конкретное действие. Причем реализация решения может потребовать принятия множества других решений, обеспечивающих выполнение главного решения.
Сущностью данного этапа является выработка программы конкретных действий государственных органов, а также других общественных субъектов, которым будут предписаны определенные обязательства по выполнению заданий.
Необходимые условия для успешной реализации управленческого решения создаются еще в период его подготовки и принятия, в чем, собственно, и заключается единство процесса управления. Поэтому уже в решении должно быть предусмотрено, кто, где, когда и каким образом выполняет ту или иную задачу. Все это создает необходимые организационные предпосылки для реализации управленческого решения.
успех реализации управленческих решений зависит и от множества факторов, таких как: признание подчиненными фактического права руководителя отдавать приказы и распоряжения; разработка плана реализации решения; организация взаимодействия и мотивирование исполнителей; контроль их деятельности; эффективная коммуникация и др.
Организации исполнении управленческого решении может быть расчленена в пространственном и временном отношениях по объектам (группам объектов), по задачам и интеРJl8Jlам времени. Дли выполнении каждой из обозначенных групп подбираются сотрудники соответствую щей квалификации (опыта) и уровни полномочий (параллельно здесь может быть решен вопрос о делегировании подчиненным недостающих полномочий), способные обеспечивать контроль за развитием событий и самоконтроль. Таким образом, в целом предполагается создание гибкой системы реализации решений с таким расчетом, чтобы, в решающий момент и в решающем месте иметь возможность сосредоточить основные силы.
Затем следует довести до исполнителей конкретные задачи или фрагменты принятого решении. Если доведение решения низовым структурам (исполнителем) проходит через несколько уровней управление, оно обязательно сопровождается контролем, чтобы исключить искажение первоначального замысла.
Осoбенность данного этапа состоит в том, что он органично связывает управляющих и управляемых (т.е. расширяет рад функциональных субъектов управлении). А это в свою очередь влечет за собой акцентирование внимание в механизме государственного управления на деятельности директивных и исполнительных подсистем. Более того, здесь в процесс принятия решений активно включаются механизмы обратной связи.
На" данном этапе происходит изменение и расширение субъектов включенных процесс управлении. Ибо в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется в только и даже не столько теми людьми кто принимает решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитаны на широквий кpyг. структур и граждан (в том числе противников данных решений, которым, тем не менее, предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач).
С точки зрения организационной структуры управления можно говорить о процессах реализации решений, у которых все исполнители находится на одном уровне (на пример, на уровне центральных органов власти) или присутствуют не менее чем на, двух уровнях государственной иерархии (в частности, на местном и региональном).
Если в, целом очертить круг основных задач решаемых государством на данном,. этапе, государственные органы должны:
сформировать программу действий на основании закона;
предусмотреть создание резервной системы реализации решений;
по возможности институализировать процесс реализации принятых решений;
осуществлять законодательный и финансовый контроль над процессом реализации решений;
организовать бесперебойное получение информации о следствиях и характере реализации целей, иметь возможность производить оценку этих сведений (на основе, выработанных критериев ожидаемого успеха,
сопоставления целей и результатов, с точки зрения интересов государственной власти. целом (или же организации, ведомства).
Многообразие стоящих перед государством задач дает возможность выделять внутри этапа реализации решений нecколько внутренних подэтапов: оперативное управление реализацией целей, мотивацию исполнителей, принятие так называемых вторичных решений, корректирующих данный процесс, контроль за использованием.ресурсов и поведением чиновничьих кадров и др.
Важным условием успешной реализации решений явлается призвание гocударственно-управленческогo решения. общественностью. Шансы на успешную реализацию любых решений значительно возрастают, когда причастные к этому люди внесли в решение свою лепту и искренне. верят в то, что делают. Поэтому большую роль играет разъяснение смысла принимаемых решений.
Современные управленческие технологии, использующие компьютерное сопровождение, дают возможность одновременно отслеживать ход реализации значительного числа мероприятий в различных областях, Непрерывнодействующий либо действующий с интервалами, диктуемыми характером запланированных мероприятий, мониторинг позволяет своевременно фиксировать намечающиеся отклонения в ходе реализации плана.
По этой причине важным элементом этапа реализации принято го управленческого решения может стать его корректировка. Она заключается в своевременном пересмотре решений в соответствии с изменением условий или характера служебной деятельности.
В числе причин, требующих изменения и дополнения уже принятого решения, могут быть:
а) плохая организация исполнения решения и отсутствие достаточной обратной связи для контроля над ним;
б) резкие и непредвиденные изменения в обстановке, -". требующие соответствующих изменений в управленческих решениях; ..
в) серьезные ошибки в первоначальной управленческом решении, которые могут привести в итоге к нежелательным последствиям,
Нередко корректировка программы действий связана и с пересмотром функций отдельных государственных органов, уточнением их ответственности. В связи с этим в стране должны обеспечиваться условия для соответствующего изменения полномочий государственных структур, повышения квалификации аппарата государственной администрации, модификации законодательной и политической базы деятельности государства.
Однако прежде чем принимать дополнительные и корректирующие решения, следует разобраться в природе названных выше причин, чтобы еще больше не осложнить ситуацию. Изменения и дополнения в решениях должны быть четко сформулированными и обоснованными во избежание дезорганизации и принятия нерациональных решений.
Третьим этапом в технологической цепочке государственного управления является выполнение решения. О значимости государственных решений судят обычно не столько по управленческим идеям, которые они несут (что также чрезвычайно важно), сколько по реальным результатам, по фактическим изменениям в управляемой подсистеме. Важность этого становится еще более очевидной, если учесть, что в настоящее время достаточно часты случаи, когда принимаемые решения "повисают в воздухе", остаются без практического воплощения. Анализ управленческой практики показывает, что одной из существенных причин подобных фактов является отсутствие рациональной технологии исполнения государственных решений.
В чем специфика деятельности по выполнению государственного решения? Если деятельность по подготовке и принятию государственного решения всегда духовна, то деятельность по реализации этого решения - в основном материальна, в какой бы социальной сфере она не осуществлялась. Исполнение государственного решения - это практическая, а следовательно, материальная сторона государственной управленческой деятельности. Например, если в государственном управлении принимается решение о создании какого-либо нового управленческого органа или нового подразделения в уже существующем органе, то выполнение данного решения выражается в конечном счете в подборе и принятии на работу определенного количества работников, обеспечении их рабочими местами, необходимым оборудованием, оргтехникой, зарплатой и т.д. Именно выполнение управленческих решений позволяет в полной мере выявить их преобразовательный потенциал, проверить эффективность воздействия на происходящие процессы.
Хотя современная теория государственного управления имеет очевидные достижения, этап выполнения управленческих решений разработан в ней еще недостаточно, пока нет более или менее четкой концепции сущности и функций планирования. Не исследованы и теоретически не обобщены особенности материальной (практической) деятельности в структуре государственного управления. Осуществляет только первые шаги теория государственного и социального контроля. Одним словом, праксиологическая сторона государственного управления требует повышенного внимания как со стороны ученых-исследователей, так политиков-практиков.
Что такое планирование?
Планирование - это разработка определенного порядка выполнения какой-либо деятельности. Принятое государственное решение обычно устанавливает лишь общее содержание предполагаемой деятельности. Задача планирования состоит в том, чтобы эту предполагаемую деятельность конкретизировать: наметить промежуточные цели, рассчитать сроки и последовательность их достижения, определить исполнителей и необходимые средства (ресурсное обеспечение) по каждой из этих частных целей. План для того и составляется, чтобы исполнители не хватались за все сразу, а действовали в определенном порядке, т.е. согласованно и последовательно. Всякий план должен отвечать на четыре основных вопроса: что делать? кому делать? когда делать? как делать! Хорошо составленный план позволяет избегать стихийности и случайности в государственной деятельности, обеспечивает большую эффективность при выполнении государственных решений. Нередко планам придается правовой характер. Они или сами принимаются в качестве нормативного акта, или прилагаются к какому-либо нормативному акту.
Второй и главной стадией при выполнении государственных решений является "материализация" содержащихся в них социальных целей и норм, перевод этих норм в реальные физические действия управленческого персонала по преобразованию объектов управления. Данный вид управленческой деятельности обычно называют "организаторской деятельностью" или "выполнением запланированного".
Уже говорилось, что управленческие решения, принимаемые государственными органами, могут иметь двоякий характер. Они могут быть направлены во вне - на управляемую подсистему. Но они могут быть направлены и внутрь - на управляющую подсистему. И в одном, и в другом случае гражданские служащие воздействуют не на природу, а на других людей, объединенных в государственные и иные управленческие органы и организации. Цель данного воздействия - мобилизовать последние на практические (материальные) преобразования социальной или природной действительности.
Следовательно, в процессе выполнения запланированного политические и административные руководители, гражданские служащие создают новые органы управления, ликвидируют или преобразуют старые, совершенствуют организационные связи между ними, проводят различные мероприятия (совещания, конференции, дискуссии), контрольные проверки, подводят итоги и т.д. Организаторская деятельность всегда по своему характеру материальна.
Завершающей фазой в процессе непосредственной "материализации" государственного решения является получение реальных результатов, соответствующих тем целям, которые были сформулированы в данных решениях. Результат деятельности, как известно, является критерием (показателем) качества той или иной деятельности. Каков результат, такова и деятельность, следствием которой он является.
Поэтому чем больше результаты непосредственного выполнения запланированного соответствуют целям государственных решений, тем выше качество данной управленческой деятельности в целом. Если же результаты не соответствуют в должной мере поставленным целям, то, естественно, качество управленческой деятельности вызывает сомнения. В таких случаях возникает вопрос об уровне компетентности как отдельных работников, так и государственных органов. Нужно, однако, подчеркнуть, что соответствие результатов целям - это существенный, но далеко не главный критерий качества управленческой деятельности.
Сказанное позволяет заключить, что технологический цикл по работе с государственными решениями не завершается стадией непосредственного организаторского выполнения этих решений. Здесь нужна, по крайней мере, еще одна стадия, а именно - контроль за выполнением государственных решений. Без такого контроля трудно и даже просто невозможно определиться: действительно ли выполнены эти решения? И если они реально выполнены, то решены ли те актуальные проблемы, которым были посвящены данные решения?
Государственный и социальный контроль необходим обществу, так как позволяет проверять эффективность принимаемых государственных решений с точки зрения общественных интересов. Поэтому он должен сопутствовать каждому решению, в подготовке принятии и выполнении которого участвуют политические руководители и гражданские служащие. Постоянный государственный и социальный контроль является одним из необходимых условий оптимальности управленческих решений, всего государственно-социального управления в целом.
Выводы
- o Государственное решение - это альтернативный выбор социальной цели и нормы, вырабатываемой субъектом управления для направленного воздействия па объект-управления. Основу основ всякого государственного решения составляет выбор управленческой пели и нормы при решении какой-либо социальной проблемы.
- o Классификация решений в государственном управлении проводится по следующим основаниям: 1) по субъектам управления решения делятся: а) на федеральные, региональные, районные (городские); б) принимаемые законодательной, исполнительной и судебной властями; в) единоличные, коллегиальные, коллективные, общественные; 2) по времени действия - стратегические (долгосрочные), тактические (среднесрочные), оперативные (краткосрочные); 3) по социальному характеру - общие, частные; 4) по содержанию - политические, экономические, организационные, технологические; 5) по форме - письменные, устные, па электронных носителях; 6) по механизму действия - прямого действия, рамочные.
- o Выработано два подхода к государственным управленческим решениям: нормативный (количественный) и дескриптивный (качественный). При первом подходе преимущество отдается формализованным моделям управленческого решения, изучаемым формальными, преимущественно экономико-математическими, инженерно-экономическими и компьютерными методами. При втором подходе опора делается на качественном описании и анализе проблем технологий государственного решения, осуществляемых в основном в рамках традиционной социологии и психологии. Изучение показывает, что ни одному из этих подходов нельзя отдать очевидного предпочтения. Все зависит от конкретной ситуации - при наличии линейных зависимостей успешнее срабатывает нормативный подход, при - дескриптивный.
- o Оптимизация подготавливаемых государственных решений осуществляется главным образом за счет соблюдения двух основных условий: привлечения компетентных и высокопрофессиональных специалистов, разрабатывающих эти решения; последовательного использования принципов своевременности, цикличности и законности государственных решений.
- o Технология государственного решения в гражданской службе включает три основных этапа: 1) подготовка государственного решения; 2) обеспечение процедур принятия и принятие государственного решения; 3) выполнение государственного решения. Качество (эффективность) государственного решения напрямую зависит от тщательного соблюдения всех технологических требований на каждом из этих трех этапов.
- o Репрезентативные (представительные) критерии осуществления оптимального выбора государственной цели и нормы: системная самодостаточность; политическая целесообразность; экономическая выгодность (или хотя бы доступность); социальная позитивность (возможность положительных социальных последствий); экологическая приемлемость; нравственная обеспеченность.
- o Специфика выполнения государственных решений состоит в том, что если подготовка и принятие решений всегда духовны, то деятельность по реализации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она не осуществлялась. Исполнение государственных решений - это практическая, а следовательно, материальная сторона государственной управленческой деятельности.
Несмотря на то что принятие решений органами государственного и муниципального управления - процесс сложный, а сами общественные проблемы по своему содержанию чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.
Технология подготовки и принятия государственно-управленческого решения включает четыре основные стадии:
- 1) определение общественной проблемы и выяснение ее причин;
- 2) постановка цели;
- 3) разработка альтернативных вариантов решения общественной проблемы;
- 4) выбор наилучшего варианта.
Обнаружение общественной проблемы - это осознание факта существования некоторого отклонения от ожидаемого хода событий в государственно-общественной жизни. Источниками, из которых органы государственного и муниципального управления, их должностные лица узнают о существовании общественных проблем, могут быть личные наблюдения, официальные документы, СМИ, общественное мнение и др.
На практике при выявлении крупных общественных проблем, решение которых нельзя откладывать, органы государственного и муниципального управления постоянно следят за контрольными индикаторами, которые сигнализируют, когда положение в управляемой сфере достигает или даже превышает предельные экстремальные значения.
В сфере государственного и муниципального управления используются следующие индикаторы:
- 1) соотношение денежных доходов и расходов населения;
- 2) доля (10 или 20%) полярных групп населения в присвоении общих доходов;
- 3) доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума;
- 4) средняя продолжительность жизни мужчин и женщин и ее динамика;
- 5) доля безработных среди экономически активного населения;
- 6) соотношение роста производительности труда и средней заработной платы;
- 7) доля производственных инвестиций в ВВП или национальном доходе и др.
Определение общественной проблемы - процесс установления масштаба и причин проблемы тогда, когда она уже обнаружена. Когда общественная проблема определена, требуется постановка целей, которые будут служить основой для будущего решения. Органы государственного и муниципального управления, их должностные лица должны задавать следующий вопрос: «Какого результата мы должны достичь этим решением?».
Альтернативные государственно-управленческие решения - это два или более вариантов решения общественной проблемы. Они помогают предотвратить выбор первого попавшегося решения и найти наилучшее возможное решение. Альтернативные варианты необходимо рассматривать вместе.
Выбор альтернативы является вершиной процесса принятия государственно-управленческого решения. Следует помнить, что хороший анализ альтернатив резко сужает рамки выбора. На этой стадии органы государственного и муниципального управления, их должностные лица должны задать себе следующий вопрос: «Является ли это решение наилучшим?». Ожидаемый эффект каждого варианта должен быть просчитан вместе с оценкой вероятности того, что этот эффект будет получен.
Известный американский философ Дж. Дьюи разделяет публичный процесс принятия решений на пять последовательно сменяющих друг друга этапов. По его словам, этот процесс начинается с ощущения растерянности, за которым следует формулировка проблемы, определение возможных решений, анализ их последствий и, наконец, попытка претворения в жизнь избранного решения .
На процесс принятия государственно-управленческого решения влияет множество внутренних и внешних факторов. Среди них в первую очередь отметим следующие:
- 1) профессиональные знания и опыт лиц, принимающих государственно-управленческие решения;
- 2) наличие у субъектов принятия государственно-управленческих решений своевременной информации;
- 3) время, отводимое на принятие государственно-управленческих решений;
- 4) уровень полномочий субъектов принятия государственно-управленческих решений;
- 5) система верований и убеждений, а также способность применять специальные техники принятия решений и отстоять принятое решение.
При этом нужно учитывать, что люди больше дорожат собственным решением, чем спущенным извне. Данный фактор особо учитывается в японской модели управления. Принятию решений здесь предшествует длительное, тщательное и всестороннее изучение проблем во всех инстанциях, подразделениях и звеньях. Если у работника создается впечатление, что ему приказывают, как автомату, то это считается грубейшей управленческой ошибкой, подрывающей «социальную гармонию» в организации.
В процессе принятия государственно-управленческих решений может оказаться важным:
- 1) принимается решение одним человеком (например, президентом страны) или группой (командой);
- 2) регламентируется ли принимаемое решение действующими нормативными правовыми актами;
- 3) насколько значимым является для исполнителей принятое решение;
- 4) насколько решаемая задача нова;
- 5) имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения;
- 6) необходимо ли соблюдать конфиденциальность при принятии решения и т.п.
Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия государственно-управленческих решений.
Свои особенности имеет такое государственно-управленческое решение, как принятие нормативного правового акта, в частности федерального закона.
Законотворческий процесс в Российской Федерации осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий:
- 1) законодательная инициатива;
- 2) внесение законопроекта в Государственную Думу РФ и принятие его к рассмотрению;
- 3) принятие законопроекта;
- 4) одобрение Советом Федерации РФ;
- 5) подписание Президентом России;
- 6) официальное опубликование.
На процесс принятия государственно-управленческих решений влияет как структура высших органов государственной власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними.
В идеале законодательная ветвь государственной власти формулирует политический курс, исполнительная - претворяет его в жизнь, судебная - контролирует процесс его исполнения и выносит решения по возникающим в связи с этим спорам. Однако подобное деление существует только в идеале, а на практике функции отдельных ветвей власти переплетены и не так просто их развести между собой.
При этом «решающее значение в формулировании системы координат политического курса и распределения функций между различными правительственными учреждениями имеет господствующая идеология власти, ориентированная на демократию или авторитаризм. Смысл этой идеологии определяет степень учета “воли народа”, степень отчужденности от гражданского общества» 1 .
При принятии политических решений «фундаментальное значение имеет тот факт, что принятие... обусловлено конкуренцией различных групп влияния и политических элит в органах власти, поэтому управленческая деятельность в каждой из фаз исходно тяготеет к несогласованности. Каждый из политических субъектов склонен воспринимать лишь те факты, которые значимы для него, оценивать их с точки зрения собственных интересов и выбирать решение, выгодное прежде всего ему. В условиях, когда целый ряд политических субъектов одновременно пытается в соответствии с этим повлиять на одно и то же решение, процесс его принятия начинает приобретать стихийный характер.
Преодоление этой стихийности возможно только па пути создания условий, обеспечивающих согласованность принятия решений внешним образом. К ним относятся четкое разграничение полномочий между органами власти и существование строго формализованной процедуры» .
На наш взгляд, правы те, кто утверждает, что «существует объективная необходимость принятия общего акта, определяющего порядок подготовки и принятия актов управления, а также порядок их отмены.
Нехватка в системе законодательства единых юридических требований к актам государственного управления приводит к принятию дефектных актов как с точки зрения формы, так и с точки зрения содержания» .
Показательна в этом отношения история с приватизацией государственного имущества. Известный специалист по российской экономике профессор Гарвардского научного центра Маршал Голдмен в книге «Пиратизация России: почему провалились российские реформы» пишет: «В благодарность за свой выход победителем на выборах 1996 г. из почти безнадежного положения он (Б. Н. Ельцин) охотно пошел на то, чтобы семь организаторов его победы... поделили между собой некоторые из принадлежащих государству наиболее ценные активы в сырьевых отраслях и средствах массовой информации. В дополнение, он назначил двоих из них... на высшие государственные посты. Проявление при этом пренебрежения проблемой конфликта интересов подстегнуло “деловую” активность назначенцев. Семь влиятельных банкиров получили контроль над 50% имущественных активов страны... Они завладели даже более существенной долей в средствах массовой информации - 70% московской прессы и радио, 80% - национального телевидения» 1 .
Основными элементами процесса разработки и принятия государственного управленческого решения являются:
- 1) подготовка проекта правового акта управления (сбор первичной информации, обдумывание);
- 2) стадия прогнозирования и моделирования возможных управленческих решений и действий;
- 3) оценка предложенных альтернатив, отсев заведомо нежизнеспособных проектов и выбор лучшей из них;
- 4) согласование проекта правового акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами;
- 5) стадия принятия управленческого решения;
- 6) издание правового акта управления;
- 7) направление принятого правового акта в Минюст России для его государственной регистрации и обнародования путем опубликования в официальных изданиях;
- 8) процедура детального ознакомления с принятым управленческим актом заинтересованных лиц и исполнителей, а если необходимо, то и общественности .
И. Л. Трунов считает, что при совершенствовании государственного управления «центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений» .
Р. Т. Мухаев справедливо указывает: «Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и стабильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к правительству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьезные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О необходимости предсказуемых правил принятия решения говорил один из отцов-оспователей Соединенных Штатов Томас Джефферсон во введении к первому Наставлению палаты представителей: “Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще”» .
Полезные правила подготовки, принятия и выполнения решений (правовых актов) подготовлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и одобрены администрациями Тверской, Воронежской, Нижегородской и других областей .