О государственном бюджетном учреждении. Бюджетная организация
Согласно отечественному законодательству, в Российской Федерации в зависимости от типа собственника выделяют три вида учреждений: государственные, частные и муниципальные. В свою очередь как государственные, так и муниципальные организации могут подразделяться на казенные, автономные и бюджетные. Разделение на типы учреждений закреплено в Федеральном законе № 83-ФЗ от 08 мая 2010 года. Данная классификация определяет финансово-хозяйственную самостоятельность учреждения, его права и обязанности в отношении недвижимого и движимого имущества и денежных средств, а также степень независимости от государства. Но чем отличается автономное учреждение от бюджетного?
Определение учреждений
Бюджетное учреждение – некоммерческая государственная или муниципальная организация (в зависимости от уровня учредителя), созданная с целью оказания услуг и выполнения работ в различных сферах, начиная с науки и образования и заканчивая физической культурой и спортом. Финансовое обеспечение бюджетной организации осуществляется на основании бюджетной сметы за счет средств бюджета соответствующего уровня.
Автономное учреждение – некоммерческая организация, учредителем которой может выступать как государство в лице Российской Федерации, так и субъект, муниципальное образование. Основной целью деятельности автономной организации, как и в случае с бюджетным учреждением, является оказание услуг и выполнение работ в различных сферах.
Собственниками имущества двух вышеуказанных типов учреждения, закрепленного за ними на праве оперативного управления, являются Российская Федерация, субъект нашей страны и муниципалитет. Таким образом, основное отличие автономного учреждения от бюджетного заключается в уровне независимости от государства и финансово-хозяйственной самостоятельности.
Сравнение
Согласно российскому законодательству, в автономном учреждении должен обязательно присутствовать такой коллегиальный орган, как наблюдательный совет, который является надзорным органом в отношении руководителя и деятельности организации. У автономной организации не может быть больше одного учредителя.
Что касается финансирования, то бюджетные учреждения получают бюджетные средства от учредителя посредством сметы расходов и доходов, а автономные – за счет субсидий и субвенций. Кроме того, все доходы, полученные бюджетным учреждением, перечисляются на счета учредителя. Но автономная организация самостоятельно распоряжается полученными от финансово-хозяйственной деятельности средствами, и Учредитель не имеет права распоряжаться доходами АО. И что самое главное – автономное учреждение вправе заниматься хозяйственной деятельностью, не противоречащей законодательству РФ.
Каждая бюджетная организация обязана размещать свои денежные средства только на счетах Федерального казначейства. Право размещения средств на депозитах кредитных организаций дано лишь автономным организациям. Причем, как и в случае с депозитами, только автономные учреждения могут совершать сделки с ценными бумагами.
В чем разница между автономным и бюджетным учреждением? Помимо прав, у каждой организации имеются обязанности, по которым отвечают как учредитель, так и сама организация. Учредитель бюджетной организации несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам при недостаточности финансирования бюджетного учреждения. В свою очередь учредитель автономного учреждения не несет ответственности за долги автономной организации.
Д.Л. Комягин,
юрисконсульт Главного управления
Федерального казначейства Минфина России
Правоведы и философы до сих пор не сошлись во мнении по вопросу определения сущности такого социально-политического явления, как государство. Тем не менее государство дает о себе знать властными предписаниями и установлениями, обеспечиваемыми принуждением. В сферах экономики и права государство проявляет себя в форме юридических лиц, основанных на государственной собственности и осуществляющих как коммерческую, так и некоммерческую деятельность.
Если классифицировать данных юридических лиц по вышеназванному признаку, то есть исходя из характера деятельности - коммерческой или некоммерческой, можно выделить:
а) государственные унитарные предприятия, казенные предприятия;
б) учреждения, основанные на государственной собственности.
Правовой статус и порядок функционирования унитарных предприятий, основанных на государственной собственности, урегулирован достаточно полно, так как они создаются для выполнения определенных задач, поставленных их собственником - государством, которое и наделяет их соответствующим набором функций и прав.
Принцип унитарности предприятия означает, что коммерческая организация не обладает правом собственности на закрепленное за ней имущество, собственником которого остается учредитель - государство.
Полномочие хозяйственного ведения, на основе которого унитарное предприятие распоряжается в Российской Федерации своим имуществом, осталось от планового советского способа хозяйствования и отмирает по мере укрепления демократических рыночных институтов. в меньшей степени данное положение касается полномочия оперативного управления, поскольку в последнее время принято много нормативных актов о создании казенных предприятий, например, в виде предприятий железнодорожного транспорта (Федеральный закон от 25.08.95 № 153-ФЗ), государственных учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (Указ Президента Российской Федерации от 29.09.95 № 977). В этой связи Концепция о реформе предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденная постановлением Правительства РФ от 30.10.97 № 1373, предусматривает прекращение создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также реорганизацию уже существующих предприятий в хозяйственные общества с участием в уставном капитале собственности Российской Федерации либо в федеральные казенные предприятия.
В соответствии со ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, которая не наделена правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым, то есть не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Исходя из данного положения, имущество унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий должно в соответствии с ГК РФ определяться законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Ввиду того, что данный закон до сих пор не принят, нормативное регулирование создания и деятельности унитарных предприятий ограничивается ГК РФ и ведомственными инструкциями, издаваемыми органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. В соответствии с ГК РФ устав предприятия должен содержать следующие сведения:
Предмет, цели деятельности предприятия;
Размер уставного фонда предприятия, порядок и источники его формирования;
Фирменное наименование с указанием собственника имущества.
Руководитель унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. В то же время унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника. Учредитель (собственник) несет ответственность по обязательствам унитарного предприятия в соответствии со ст. 115 ГК РФ только в отношении казенных предприятий. Эта ответственность имеет субсидиарный характер, то есть учредитель привлекается к ответственности лишь в случае, если имущества казенного предприятия недостаточно для удовлетворения требований кредиторов.
Основное различие между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления заключается в степени свободы, которую имеет организация от своего учредителя. В отношении организации, основанной на праве оперативного управления, собственник вправе не только устанавливать цели и задачи, которые преследуются при ее создании, но и оперативно вмешиваться в хозяйственный процесс деятельности предприятия в форме директив и руководящих указаний. Кроме того, статья 296 ГК РФ дает право собственнику переданного на праве оперативного управления имущества изымать излишнее либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.
Собственник имущества, которое закреплено на праве хозяйственного ведения, более ограничен в своих правах. Так, регулирующее воздействие государства либо местной власти ограничивается утверждением устава предприятия, назначением руководителя предприятия и заключением с ним контракта, а также контролем за его деятельностью посредством периодической отчетности.
Уместно напомнить, что до 1 января 1995 года, то есть до вступления в силу ГК РФ, право оперативного управления или полного хозяйственного ведения (в настоящее время просто хозяйственного ведения) возникало у предприятий после заключения соответствующих договоров с региональными подразделениями Госкомимущества России. После вступления договора в законную силу предприятие получало право распоряжаться своим имуществом, заключая контракты, сделки, заниматься производством, то есть организовывать коммерческую деятельность.
В настоящее время Гражданским кодексом Российской Федерации установлен императивный, властно-распорядительный способ наделения унитарного предприятия соответствующим имуществом; под передачей, то есть под приобретением прав собственности, можно понимать вручение имущества приобретателю, которое в соответствии со ст. 244 ГК РФ считается врученным с момента фактического поступления во владение приобретателя или указанного им лица. В данном случае речь может идти уже о двух видах передаваемого имущества: вещах и средствах соответствующего бюджета, из которых формируется уставной фонд.
Имущество может вноситься в уставной фонд в виде оборудования, технологических линий, зданий, сооружений, иной недвижимости. Порядок передачи данного имущества тот же, что и для акционерных обществ. Моментом перехода собственности, то есть возникновением права хозяйственного ведения либо оперативного управления следует считать соответствующий акт приемки-передачи, зарегистрированный в территориальном комитете по управлению государственным имуществом. Следует учесть, что все государственное и муниципальное имущество является в настоящее время распределенным и может быть передано только в ходе реорганизации либо ликвидации.
При формировании уставного капитала из средств федерального бюджета моментом закрепления в оперативное управление или хозяйственное ведение следует считать дату их зачисления на бюджетные счета финансируемых предприятий и учреждений. При этом необходимо заметить, что в ст. 299 ГК РФ указывается, что момент закрепления в оперативное управление и хозяйственное ведение может определяться иначе, чем это установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Этот иной момент закрепления за организацией бюджетных средств возникает в случае ведения на лицевом счете 99 балансового счета 120 органами Федерального казначейства аналитических (лицевых) счетов в соответствии с Временной инструкцией Минфина России от 09.10.96 № 3-Е1-6/50 “О порядке ведения лицевых счетов распорядителей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета”.
После изложения правового статуса унитарных предприятий перейдем, следуя изложенной выше методике, к описанию учреждений, основанных на государственной собственности. В отличие от предприятий, основанных на праве оперативного управления, существующее правовое регулирование не является исчерпывающим. Дело в том, что учреждения, основанные на государственной собственности, являются бюджетными учреждениями, имеющими особенности в сфере налогообложения, финансовой отчетности и т.д. Как называть данное юридическое лицо в том или ином случае: государственным учреждением либо бюджетной организацией, будет зависеть скорее от точки зрения, определяемой фискальными, судебными или иными интересами. Правовой статус бюджетных учреждений на сегодняшний день какими-либо законами или, по крайней мере, указами Президента Российской Федерации не установлен, хотя термин “бюджетная организация” либо “бюджетное учреждение” можно часто встретить как в нормативных актах различного уровня, так и в научной литературе.
Например, в ст. 12 Федерального закона от 21.11.96 № 129-ФЗ “О бухгалтерском учете” установлено, что при инвентаризации имущества и обязательств недостача имущества и его порча в пределах норм естественной убыли относятся на издержки производства или обращения, а сверх норм - на счет виновных лиц. Если виновные лица не установлены или суд отказал во взыскании убытков с них, убытки от недостачи имущества и его порчи списываются на финансовые результаты организации, а у бюджетной организации - на уменьшение финансирования. Статья 13 устанавливает состав бухгалтерской отчетности для организаций, за исключением бюджетных организаций, для которых состав бухгалтерской отчетности определяется Минфином России. Статья 15 содержит положение о том, что все организации, за исключением бюджетных организаций, представляют годовую бухгалтерскую отчетность в соответствии с учредительными документами учредителям, участникам организации или собственникам, а также о том, что “бюджетные организации представляют месячную, квартальную и годовую бухгалтерскую отчетность вышестоящему органу в установленные им сроки”.
Федеральный закон от 10.01.97 № 13-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации “О налоге на прибыль предприятий и организаций”" содержит следующую редакцию ст. 8: “Начиная с 1 января 1997 года все предприятия, за исключением бюджетных организаций, малых предприятий и плательщиков, указанных в пункте 5 настоящей статьи, имеют право перейти на ежемесячную уплату в бюджет налога на прибыль, исходя из фактически полученной прибыли за предшествующий месяц и ставки налога, ... малые предприятия и бюджетные организации, имеющие прибыль от предпринимательской деятельности, уплату в бюджет налога на прибыль производят ежеквартально, исходя из фактически полученной прибыли за предшествующий отчетный период”.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 03.04.97 № 278 "О первоочередных мерах по реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию “Порядок во власти - порядок в стране”" прекращена в срок “до 1 сентября 1997 г. практика бюджетного финансирования путем выдачи гарантий и поручительств по коммерческим кредитам федеральным органам государственной власти и бюджетным организациям”. Реализация положений Указа Президента Российской Федерации от 11.12.97 № 1278 “О мерах по оздоровлению государственных финансов” также требует четкого отграничения бюджетных организаций (бюджетной сети) от всех прочих.
В настоящее время статус бюджетной организации (имеется в виду федеральный уровень) позволяет получить некоторые налоговые льготы. Например, Указом Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2270 “О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней” установлена льгота для бюджетных организаций по уплате авансовых платежей с налога на прибыль. Имеются и другие особенности в исчислении налогов для бюджетных организаций.
Каким нормативным источником может быть определен статус бюджетных организаций? Ввиду того, что имеются межведомственные разногласия в понимании природы бюджетных организаций, было бы необходимо снять вопросы актом большей юридической силы, обязательным для всех органов исполнительной власти.
Поскольку законодательного определения бюджетной организации в настоящее время не существует, то, учитывая громоздкую процедуру принятия федеральных законов, органы исполнительной власти самостоятельно в пределах своей компетенции дают такое определение. Так, например, совместным письмом от 17.03.94 Госналогслужбы России № ВЗ-4-15/39н и Минфина России № 28 “О транспортном налоге” установлено, что “к бюджетным организациям относятся учреждения и организации, основная деятельность которых полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов. Обязательным условием являются открытие финансирования по смете и ведение бухгалтерского учета и отчетности в порядке, предусмотренном для бюджетных организаций”. Аналогичное определение дано в инструкции Госналогслужбы России от 10.08.95 № 37 “О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций”.
Толкование понятия “бюджетная организация” можно найти также в доктринальных источниках. Финансово-экономический словарь под редакцией академика Назарова (Москва, 1995) определяет бюджетные организации как юридические лица, которые функционируют в непроизводственной сфере и осуществляют свою деятельность на некоммерческих началах, получая средства для текущего содержания и развития из федерального, регионального или местного бюджетов.
Необходимо заметить, что приведенные выше определения вполне достаточны для финансиста, но не исчерпывающи с правовой точки зрения, поскольку не указаны возможные организационно-правовые формы, в которых могут существовать бюджетные организации, а также не установлены направления их деятельности.
Прежде всего, бюджетная организация является в любом случае организацией некоммерческой.
ГК РФ определяет некоммерческие организации в качестве юридических лиц, которые не имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль между участниками данной деятельности. Аналогичная формулировка содержится в Федеральном законе от 12.01.96 № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях”.
Из приведенного определения некоммерческой организации можно выделить необходимые и достаточные признаки такой организации, установленные гражданским законодательством. Основной целью деятельности некоммерческой организации не может являться извлечение прибыли. Создаваться они могут в соответствии с Законом о некоммерческих организациях для “достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ”. Хозрасчетная деятельность, исходя из существующей практики, допускается, но не в ущерб основной деятельности и с условием направления полученной прибыли на осуществление уставных задач. Это требование сформулировано в ст. 50 ГК РФ в следующем виде: “...некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям”.
В связи с данной формулировкой можно утверждать, что бюджетные организации отвечают первому, базовому признаку некоммерческих организаций - основной целью деятельности этих организаций не является получение прибыли.
Наличие у бюджетных организаций другого признака: отсутствие распределения полученной прибыли между участниками, - не вызывает сомнений. Бюджетные организации финансируются учредившим их собственником (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации либо органом местного самоуправления) из соответствующего бюджета. Прибыль, каким-либо образом полученная организацией, используется на достижение задач, определенных собственником, поскольку направления использования прибыли установлены изначально учредительными документами и, таким образом, распределение прибыли не может производиться простым дележом между участниками хозяйственной деятельности.
Можно найти аргументы, логика которых допускает возможность существования бюджетной организации, преследующей коммерческие цели.
Так, например, возникает спорная ситуация при рассмотрении статуса казенного завода. Такие организации являются унитарными предприятиями, их имущество (как всякого унитарного предприятия) находится в собственности государства и передано на праве оперативного управления. Однако унитарные предприятия, что закреплено ст. 113 ГК РФ, являются организациями коммерческими.
Впервые казенные заводы и фабрики были упомянуты в Указе Президента Российской Федерации от 23.05.94 № 1003 “О реформе государственных предприятий”, в тексте которого в качестве одного из направлений реформы государственных предприятий предусматривалось создание на базе ограниченного круга ликвидируемых федеральных государственных предприятий хозяйствующих учреждений казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Следует отметить содержащееся в Указе положение о том, что все расходы по ликвидации федерального государственного предприятия, а также расчеты с его кредиторами осуществляются за счет средств федерального бюджета. Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый непосредственно Правительством РФ. При этом фирменное наименование предприятия должно содержать указание на то, что предприятие является казенным. Исключительно Правительством РФ может быть принято решение о реорганизации либо ликвидации казенного предприятия. Порядок распределения доходов, полученных казенным предприятием, определяется собственником имущества (то есть государством). Постановлением Правительства РФ от 12.08.94 № 908 “Об утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия”, было установлено, что казенное предприятие должно находиться в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, который утверждает устав такого предприятия. Типовой устав казенного предприятия должен содержать положение о том, что завод создан для производства продукции, оказания услуг и выполнения работ, объем и характер которых определяются Правительством РФ. Источником формирования имущества и финансовых средств данного предприятия в соответствии с Типовым уставом должно, в первую очередь, являться имущество, переданное ему по решению Правительства РФ.
Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, кроме прав, которыми он располагает в отношении унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, наделен правомочием по изъятию излишнего, не используемого либо используемого казенным предприятием не по назначению имущества. Еще одно отличие правомочий казенного предприятия заключается в том, что согласие собственника требуется на совершение казенным предприятием любых сделок, связанных с отчуждением либо распоряжением иным способом любым имуществом, находящимся на балансе предприятия (не только недвижимостью, как это имеет место в случае с хозяйственным ведением). Казенное предприятие вправе реализовать самостоятельно лишь произведенную им продукцию. В ГК РФ включена норма, устанавливающая субсидиарную ответственность собственника - Российской Федерации по обязательствам казенного предприятия (п. 5 ст. 115).
И все же, казенный завод (фабрика) не будет являться бюджетной организацией по единственному основанию: финансирование, связанное с выполнением плана-заказа и плана развития завода, его производственным и социальным развитием, проведением мероприятий по мобилизационной подготовке, содержанием объектов непроизводственной сферы, осуществляется за счет доходов от реализации продукции (работ, услуг). Лишь при их недостаточности заводу выделяются средства из федерального бюджета на реализацию плана развития завода (в том числе осуществление государственных инвестиционных программ, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, мероприятий по мобилизационной подготовке); содержание объектов социальной инфраструктуры; компенсацию убытков от выполнения плана-заказа. Указанные средства на финансирование заводов предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Данное положение установлено постановлением Правительства РФ от 06.10.94 № 1138 “О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)” и соответствует установлению вышеназванного Указа от 23.05.94 о том, что казенный завод самостоятельно реализует производимую им продукцию и использует прибыль, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Бюджетное финансирование казенного завода не направлено на обеспечение собственно производственных нужд и не связано с выпуском продукции.
Финансирование основной деятельности казенного завода за счет получаемой им прибыли позволяет исключить его из числа бюджетных организаций, иными словами, являясь организацией коммерческой, он имеет статус, отличный от статуса бюджетной организации. Представляется, что ввиду государственной значимости и очевидной невысокой рентабельности производства в подобных случаях необходим особый подход, но это должно делаться специальным нормативным актом в виде исключения из общего правила. В отношении казенных заводов это сделано уже названным постановлением Правительства РФ от 06.10.94 № 1138. Кроме того, особый статус таких унитарных предприятий, как казенные заводы и фабрики, нашел отражение в проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, где отдельной строкой выделено, что государственное казенное предприятие в отношении закрепленного за ним государственного имущества осуществляет право оперативного управления в пределах, определенных Гражданским кодексом Российской Федерации и соответствующим законом.
Итак, бюджетная организация всегда является организацией некоммерческой.
Следующий критерий отбора - возможные организационно-правовые формы, в которых могут существовать бюджетные организации. Статьей 50 ГК РФ установлено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Данное положение подтверждено Законом “О некоммерческих организациях”, где указано, что одноименные организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
Из всего перечня организационно-правовых форм приемлемой является только форма учреждения, финансируемого собственником. Действительно, потребительский кооператив, например, в соответствии со ст. 116 ГК РФ - добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства. Также обстоит дело с общественными и религиозными организациями, которыми в соответствии со ст. 117 признаются добровольные объединения граждан, объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Бюджетная организация не является объединением добровольным, так как перед ее созданием всегда издается соответствующее властное предписание в форме нормативно-правового акта.
Статья 120 ГК РФ определяет учреждение как организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично. Именно эта организационно-правовая форма соответствует уже сложившемуся статусу такого субъекта хозяйственного оборота, как бюджетная организация.
Итак, подводим итог: бюджетная организация, во-первых, организация некоммерческая и, во вторых, существующая в форме учрежденного Российской Федерацией (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) учреждения.
В практике используется такая форма существования некоммерческой организации, как фонд. Статьей 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. На первый взгляд, такая организационно-правовая форма для бюджетной организации подходит: учредителем фонда вполне может быть государственный орган, цели создания фонда совпадают с конституционно определенными функциями государства. Однако в соответствии с ГК РФ имущество, переданное фонду его учредителем, является собственностью фонда. Учредитель не отвечает по обязательствам созданного им фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.
Представляется важным во избежание споров и разночтений дать третий собственно финансовый критерий для того, чтобы иметь возможность различать бюджетные организации. Это уже упомянутое выше условие финансирования основной деятельности полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Следует обратить внимание на то, что финансируется именно основная деятельность, то есть те направления деятельности, которые определены государством (субъектом федерации, муниципальным образованием) при создании бюджетной организации. Фонд, став собственником переданного ему учредителем имущества, далее действует на свой страх и риск, не рассчитывая на помощь при осуществлении своей основной деятельности и полностью отвечая по своим обязательствам. Собственник имущества учреждения, напротив, в соответствии со ст. 120 ГК РФ несет субсидиарную (совместную с учреждением) ответственность по его обязательствам.
Ответим теперь на вопрос: может ли считаться бюджетной организацией Пенсионный фонд? Аргументы “за” имеются - фонд использует в своей деятельности средства, ассигнованные из федерального бюджета, целью его деятельности является не извлечение прибыли, а реализация положений соответствующих нормативных актов, утвержденных компетентными органами государственной власти.
Так, функция исполнения Пенсионным фондом Российской Федерации бюджета Пенсионного фонда предполагает получение ассигнований из федерального бюджета, что закреплено в Положении о Пенсионном фонде, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 2122-1. Эти средства направляются на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, а также социальных пенсий их семьям, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий.
С другой стороны, Пенсионный фонд, согласно Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации, является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Деятельность Пенсионного фонда финансируется за счет средств Пенсионного фонда или, иными словами, из бюджета Пенсионного фонда. Доходы данного бюджета формируются в основном за счет страховых взносов работодателей и различных категорий граждан, определенных соответствующими нормативными актами, а ассигнования из бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обслуживанию имеют строго целевой характер и составляют небольшую долю в средствах Пенсионного фонда.
В ст. 16 Закона РФ “О федеральном бюджете на 1996 год”, где утверждены расходы федерального бюджета на 1996 год, имеется следующая строка: “Компенсация Пенсионному фонду Российской Федерации расходов по выплате государственных пенсий и пособий, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета”. Отсюда видно, что Пенсионный фонд осуществляет деятельность по выплате вышеупомянутых социальных платежей за счет собственных средств, получая из федерального бюджета последующую компенсацию произведенных расходов.
В связи с этим можно сделать следующий вывод: ассигнования из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду на выплату пенсий и пособий, формой финансирования основной деятельности Пенсионного фонда не считаются, и ответ на вопрос, является ли данное учреждение бюджетной организацией, будет отрицательный.
На основе изложенного можно выработать подход к определению бюджетных организаций с точки зрения действующего законодательства. Как и при решении большинства проблем, наиболее целесообразен комплексный подход.
Установив, что организация является некоммерческой и существует в форме учреждения, необходимо определить, находится ли в собственности Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) имущество данного юридического лица. После юридического исследования уставных документов следует продолжить анализ, используя другой критерий, и рассмотреть финансовые взаимоотношения такой организации.
Наличие сметного финансирования основной деятельности за счет соответствующего бюджета будет окончательным признаком, после которого учреждение можно назвать бюджетным.
Основной финансовый рычаг, с помощью которого государство может эффективно воздействовать на все социально-экономические процессы в обществе - это бюджет. По средствам бюджета происходит финансирование бюджетных учреждений.
Бюджетные учреждения могут финансироваться за счет средств:
- - федерального бюджета Российской Федерации,
- - бюджета субъекта Российской Федерации,
- - местного бюджета,
- - государственных внебюджетных фондов,
- - бюджетов всех уровней,
- - внебюджетных доходов,
- - средств, поступивших во временное распоряжение.
К основным принципам организации финансов бюджетных учреждений относятся следующие:
1. Целевое использование выделенных и самостоятельно заработанных средств.
В отличие от всех остальных учреждений бюджетные организации при расходовании средств должны строго придерживаться тех целей, на которые эти средства выделены. Если коммерческая организация может израсходовать полученные в оплату за поставленные товары или оказанные услуги средства на любые цели, начиная от увеличения фонда оплаты труда своих сотрудников и кончая направлением их на благотворительность, бюджетные организации такой свободой действий не располагают. Полученные из бюджета или самостоятельно заработанные средства они могут использовать исключительно на те цели, которые предусмотрены в смете.
- 2. Жесткое разграничение бюджетного финансирования и самостоятельно заработанных средств. Обе группы средств хранятся на отдельных счетах, на каждую из групп составляется отдельная смета по их расходованию, по каждой из групп составляется самостоятельная отчетность.
- 3. Бюджетный иммунитет. Согласно ст. 239 БК РФ иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта:
- - возмещения недофинансирования, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
- - возмещения убытков, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов или их должностных лиц.
- 4. Контроль со стороны государственных органов и органов местного самоуправления за целевым и рациональным расходованием средств.
Финансирование бюджетных учреждений происходит в несколько этапов:
1. Составление и утверждение бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется на основе утвержденного бюджета главным распорядителем бюджетных средств по получателям бюджетных средств.
Бюджетная роспись это документ, в котором производится поквартальное распределение доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.
Бюджетная роспись устанавливает распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляется в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
В классификации расходов бюджета следует отметить три особенности: во-первых, группировка бюджетных расходов по функциональному принципу, то есть исходя из основных функций государства; во-вторых, группировка бюджетных расходов по экономическому признаку, то есть расходы сведены в единые экономические категории, отражающие разграничение средств, направляемых на текущие и капитальные. расходы; в-третьих, группировка бюджетных расходов по ведомственному признаку, отражающему адресное распределение средств по конкретным федеральным министерствам, ведомствам и другим органам, получающим средства из федерального бюджета.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов бюджетов:
- - ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
- -оплата по государственным (муниципальным) контрактам;
- -трансферты населению;
- -ассигнования на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти;
- -бюджетные кредиты юридическим лицам;
- -субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
- -инвестиции в уставные капиталы юридических лиц;
- -бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетным фондам;
- -кредиты иностранным государствам;
- -средства на обслуживание и погашение долговых обязательств.
При этом под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция - средства, предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицу на осуществление целевых расходов, субсидия - средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Группировка бюджетных средств по функциональному, экономическому и ведомственному признакам осуществляется на основе соответственно функциональной, экономической и ведомственной структур бюджетных расходов.
Доходы подразделяются на текущие и капитальные, а текущие, в свою очередь, подразделяются на налоговые и неналоговые.
- 2. Уведомление о бюджетных ассигнованиях. После того как сводная бюджетная роспись утверждена, исполнительный бюджетный орган в течение 10 дней доводит ее показатели до всех получателей бюджетных средств в форме уведомления о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.
- 3. Составление сметы доходов и расходов. Бюджетные учреждения в течение 10 дней со дня получения уведомлений о бюджетных ассигнованиях обязаны составить и представить на утверждение смету доходов и расходов по установленной форме. Распорядитель бюджетных средств должен утвердить представленную смету в течение 5 дней и в течение одного рабочего дня, со дня утверждения сметы, должен передать ее в орган, исполняющий бюджет.
- 4. Лимиты бюджетных обязательств представляют собой предельный объем прав получателя на принятие им денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета. Лимиты бюджетных обязательств доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, не позднее, чем за 5 дней до начала периода их действия и представляют собой объем бюджетных обязательств, определенных для распорядителей и получателей бюджетных средств на период не более трех месяцев.
На основании уведомлений о выделенном лимите получатели бюджетных средств имеют право осуществлять расходы и платежи путем составления платежных и иных документов в пределах доведенных до них лимитов и в соответствии со сметой доходов и расходов. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
Понятие «главный распорядитель бюджетных средств» разъясняется в статье 158 БК РФ.
Прежде всего, данной статьей выделены:
- - главный распорядитель средств федерального бюджета,
- - главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета.
Главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Названные бюджетные учреждения имеют право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Главные распорядители средств федерального бюджета включаются в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Главным распорядителем средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета являются:
- - орган государственной власти субъекта Российской Федерации,
- - орган местного самоуправления,
- - бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета.
Главный распорядитель бюджетных средств имеет право:
- - представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций, при условии, что Правительством Российской Федерации предоставило ему такие полномочия;
- - определять задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
- - утверждать сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
- - составлять бюджетную роспись, распределять лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнять соответствующую часть бюджета;
- - вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет, на основании мотивированного представления бюджетного учреждения;
- - осуществлять контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг;
- - осуществлять контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.
Главный распорядитель бюджетных средств обязан подготовить и представить органу, ответственному за контроль исполнения соответствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
Главный распорядитель средств бюджета выступает в суде в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:
- - о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту;
- - предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
Получатель бюджетных средств, в соответствии со статьей 162 БК РФ, это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
В статье 163 БК РФ перечислены права и обязанности получателей бюджетных средств.
Получатели бюджетных средств имеют право на:
- 1) своевременное получение и использование бюджетных средств, в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации;
- 2) своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
- 3) компенсацию в размере недофинансирования.
Получатели бюджетных средств обязаны:
- 1) своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;
- 2) эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
- 3) своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;
- 4) своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
- 5) своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства строго на определенные цели (статья 70 БК РФ):
- - на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
- - на перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
- - на трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
- - на командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- - на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
- - на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном статьей 71 БК РФ.
Статья 71 БК РФ устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
В случае выявления фактов не целевого использования бюджетных средств, на расходы бюджетного учреждения накладывается блокировка. Это означает сокращение лимитов бюджетных обязательств или отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств.
Блокировка расходов бюджета проводится по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Решение о блокировке расходов отменяется только после выполнения учреждением условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов.
Использование бюджетных средств бюджетными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, осуществляется исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством.
Бюджетные организации, финансируемые за счет федеральных средств, в настоящее время переведены на обслуживание в федеральное казначейство, через которое они и получают все названные выше расчетные услуги. Эти организации не имеют права самостоятельно заключать с банками договор банковского счета для открытия счетов по учету бюджетного финансирования. Указанные средства зачисляются на единый счет федерального казначейства, с которым непосредственно и работают банки.
Бюджетные организации представляют платежные документы в федеральное казначейство, которое после их проверки передает их банкам (в основном ЦБ РФ) для исполнения. В отличие от всех других организаций, которые могут открывать счета только в коммерческих банках, бюджетные организации могут вступать в отношения с Центральным банком. Следовательно, прием расчетных документов банк осуществляет от федерального казначейства; оно же получает от банка подтверждение о приеме расчетных документов к обработке, расчетные документы, поступившие при возврате средств, выписки по счетам.
Несколько иначе дело обстоит с кассовым обслуживанием. Наличные средства бюджетные организации получают непосредственно в банке, но по чековой книжке, выданной структурам федерального казначейства. Оставшиеся неиспользованными средства федерального бюджета или федеральных внебюджетных фондов бюджетная организация также сдает в кассы банка. Лимит кассы банк устанавливает структуре федерального казначейства, которой открыт счет, но с учетом лимитов кассы всех бюджетных организаций, находящихся на обслуживании в данной структуре федерального казначейства.
Банк не контролирует соблюдение лимита кассы бюджетными организациями, находящимися на обслуживании в казначейской системе. Порядок ведения кассовых операций распорядителей бюджетных средств, открывших лицевые счета в органах казначейства, контролируют сами органы казначейства.
Существует специфика и в приеме расчетных документов. Если любая не бюджетная организация может использовать свои средства, как в конце года, так и в самом его начале, то для средств бюджета такая свобода неприемлема - и в конце года все расчеты должны быть завершены.
Если бюджетное учреждение помимо бюджетного финансирования имеет доходы от предпринимательской деятельности, то оно имеет право самостоятельно расходовать средства, полученных за счет внебюджетных источников.
Бюджетные учреждения не имеет права получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Итак, бюджетное устройство - это основанная на правовых нормах организация системы взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между участниками бюджетного процесса, включающей, кроме принципов построения бюджетной системы, также принципы и методы разграничения бюджетных полномочий, требования и правила формирования и исполнения самих бюджетов, межбюджетные отношения и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В большинстве нормативных актов, регулирующих вопросы денежного содержания работников бюджетной сферы, специальной строкой оговаривается, что подразумевает данный документ под понятием «бюджетная организация». Как правило, это те организации, функции и полномочия учредителя которых выполняют органы исполнительной власти разных уровней – государственного, регионального и муниципального.В настоящее время определяющим критерием является источник финансирования выплат заработной платы из средств, выделяемых бюджетами этих трех уровней. Получается, что к работникам бюджетной сферы относятся все, кто получает зарплату из бюджета, чей труд оплачивается в соответствии с Единой тарифной сеткой (ЕТС) и те, которые получают оплату непосредственно из того или иного бюджета. Эти выплаты, конечно, заложены в статье «Расходы» этих бюджетов.
В некоторых законодательных актах содержатся определения, по которым работниками бюджетной сферы признаются те физические лица, которые состоят в трудовых отношениях с бюджетными организациями и получают зарплату с учетом окладов, устанавливаемых на основе ЕТС.
Кто является бюджетником
В 2012 году в Российской Федерации численность сотрудников бюджетных организаций составляла более 14 миллионов человек. Из них около 3,7 миллионов работали в федеральных государственных учреждениях, 4 миллиона – в государственных учреждениях субъектов РФ и 7 миллионов – в .Кроме работников федеральных государственных учреждений, таких, как налоговая инспекция, казначейство, таможенная служба и пр., к относятся работники образования и здравоохранения, социального обслуживания, культуры или науки.
В эту категорию попадает также воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых по закону предусмотрена воинская служба, а также гражданский персонал некоторых федеральных органов исполнительной власти, связанных с деятельностью в области обороны, правоохранительной и государственной безопасности.
Тем, кто может считать себя работником бюджетной сферы, государство предусматривает в бюджете средства на целевые программы, в том числе и на субсидии для приобретения жилья. В государственной казне предусмотрены средства и на различные социальные льготы работникам бюджетной сферы.
Бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственных внебюджетных фондов на основе сметы доходов и расходов. Финансируется из бюджета любого уровня и не ведет самостоятельной хозяйственной деятельности, а имеет смету расходов бюджетных средств, получаемую от вышестоящих органов. Организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия, в целях настоящего Кодекса признаются бюджетными учреждениями.
К бюджетным организациям относятся учреждения образования, культуры, здравоохранения, организации государственного управления, военно-промышленного комплекса и армии. Обязательным условием отнесения организации к разряду бюджетной является бюджетное финансирование по смете и ведение бухгалтерского учета по бюджетному плану счетов и в порядке, предусмотренном инструкцией №107н.
Понятие бюджетной организации используется для обозначения всех структурных подразделений и юридических лиц, контролируемых органами власти и финансируемых за счет бюджетных средств. Понятие бюджетной организации не имеет строго юридического смысла и призвано отразить различные организационно-правовые формы, используемые в настоящее время органами власти.
Для каждой бюджетной организации установлено одно вышестоящее ведомство (вышестоящая бюджетная организации), выполняющее функции собственника от лица субъекта Российской Федерации.
Бюджетные организации классифицируются по виду оказываемых бюджетных услуг.
Деятельность бюджетных организаций субъекта Российской Федерации может быть условно разделена на ведение хозяйственной деятельности, выполнение регулирующих функций и функций по администрированию. В ряде случаев бюджетные организации совмещают различные виды деятельности (оказывают различные виды бюджетных услуг). финансы бюджетный денежный
Для выделенных групп бюджетных организаций определяются характер взаимодействия с вышестоящим ведомством, механизм формирования бюджета и его исполнения, право на осуществление заимствований и полномочия по управлению активами
Бюджетные учреждения ведут самую разную деятельность: воспитывают и учат детей, лечат людей, создают кино, занимаются концертной деятельностью, обеспечивают сохранность архивных документов и многое другое. Однако кроме этой деятельности, которая осуществляется за счет государственных средств, практически все бюджетные учреждения занимаются деятельностью, приносящей им доход помимо бюджетного финансирования. Можно утверждать, что бюджетные организации отвечают, во-первых, базовому признаку некоммерческих организаций -- основная деятельность их не преследует цели получения прибыли. Во-вторых, отсутствие распределения полученной прибыли между участниками достаточно очевидно и следует из сказанного. Бюджетные организации финансируются учредившим их собственником (РФ, субъектом РФ либо органом местного самоуправления) из соответствующего бюджета. Прибыль, полученная организацией, используется на достижение целей, определенных собственником, установленных изначально учредительными документами, и, таким образом, это не может быть простым дележом между участниками хозяйственной деятельности.